2023年中央一号文件提出“加强耕地保护和用途管控”首次明确将耕地用途管控项目细化到“种植用途”
这为落实最严格的耕地保护制度提供了新指引
与之相关联的是近年来国务院办公厅以及自然资源部会同多部门连续发布多份重要文件为耕地保护制度注入“耕地用途管控” 内涵概括说即 “四、五、六、八”
耕地保护“零容忍”
红线踩不得
底线要守牢
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2020年11月4日，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）（点开阅读）提出了防止“耕地非粮化”，2021年11月27日，自然资源部、农业农村部和国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）（点开阅读）进一步明确了“耕地用途管制”和“耕地进出平衡”。 应当说两个文件强调“农地农用”“良田种粮”是对的，毕竟关乎粮食安全和饭碗有粮的大事。
2020年11月4日，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），摘要：
二、坚持问题导向，坚决防止耕地“非粮化”倾向
（四）明确耕地利用优先序。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。
自然资源部、农业农村部和国家林草局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号），摘要：
一、严格落实永久基本农田特殊保护制度。各地要结合遥感监测和国土变更调查，全面掌握本区域内永久基本农田利用状况。
1.永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；按照《土地管理法》第三十三条明确的永久基本农田划定范围，现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准,采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。
2.永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
法律政策告诉大家，对村庄外的耕地只能种植农作物（小麦、玉米等），不能改变用途，像种植果树、杨树等将受到严厉处罚，还要将树木移除。
当前，全国各省区“三区三线”已获得自然资源部批准，可作为报批用地用海的依据，这表明“三区三线”已基本划定。“三区三线”划定后，国土空间用途管制分区基本确定，国家对每个空间用途均作了划分，不能随意更改，也不得违反规划，否则要承担法律责任。
“三区三线”，简单地说，是根据农业空间、生态空间、城镇空间三个区域，分别对应划定的耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线。农业空间是以农业生产、农村生活为主体的区域，生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主的区域。城镇区间是以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间。
关于农业空间。主要是耕地（其中可稳定利用的耕地绝大部分要划为永久基本农田）。在《土地管理法实施条例》和近年来的国家文件中，耕地保护红线居三条控制线之首，是优先的控制线，其次才是生态保护红线、城镇开发边界。在农业空间区域内，允许人为活动，但严格保护耕地是我国的基本国策，耕地和永久基本农田的用途管制制度越来越严。按照现行规定，耕地和永久基本农田要用于种粮，转为建设用地的，需要符合国土空间规划，且要经过农用地转用审批，涉及占用永久基本农田的，还需要报国务院批准。即使用于种植，耕地和永久基本农田的使用也有严格的用途管制制度规定。
关于生态空间。生态空间主要包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。目前，生态空间管制的法律法规较为杂乱和单一，如森林法、草原法、水法等，尚未出台生态空间管控的统一规则。2020年，自然资源部曾制定生态保护红线管理办法并征求意见，按照该征求意见稿，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括原住居民基本生产生活活动、不破坏生态功能的适度参观旅游和相关必要的公共设施建设，必须且无法避让，符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护，等等
关于城镇空间。这个很好理解，就是人们生产、人活的空间区域。主要是城镇和工业区域。“三区三线”划定后，哪里能建设、哪里只能种粮、哪里主要进行保护，全都作了空间划分，不是你想干啥就干啥。比如，你居住的地方是生态空间，位于生态保护红线内，你想建设建个工厂、开山采石？肯定不行！你承包的土地划为永久基本农田，你想挖个鱼塘或弄个旅游项目，也肯定不行。违反规划空间的最大可能是拆除建筑物，严重者可能还承担刑事责任。
自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了
《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》
《通知》针对严格耕地用途管制问题提出了五方面的要求
一图带您读懂
二、建设用地的管理
2021年11月26日，自然资源部办公厅印发的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（点击查看）规定，对《土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上翻新、翻建、新建行为认定为新增非农建设违法用地。
通俗解释，就是要倒追35年。从1987年以来，如果你使用的土地至今没有合法手续，也没有通过补办和确权登记合法化，那就只能维持现状，屋顶漏了不能补，快塌了也不能推倒新建，否则，一旦被卫片发现，后果很严重，也非常麻烦。
我镇实行“动地报审、动土报批”制度。凡在我镇辖区内所有土地流转、租赁、转让、延包等行为，一律实行土地使用单位或个人申请，村级初审，镇村规划建设办公室等部门联合审查同意后，方可实施。凡在我镇辖区内新建、改建、扩建（含设施农用地）等所有建设行为，动土开工前一律实行审批前置，由建设单位或个人向村街提报，镇自然资源所等相关部门联合村街现场查看土地性质及查验土地手续后出具是否可行意见报镇政府审批同意后方可实施。
也就是说，村庄的老企业车间，屋顶漏了不能补，快塌了也不能推倒新建，包括田间地头的养殖场。
三、未利用地管理
未利用地，不能建设建筑物，可以复耕为农用地（果园、树木，耕地），也可以建设养殖场（但不能在生态红线内）