党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在审计结果文书中，党内法规（以两办名义印发的除外）只适用党员和党组织违纪问题的定性处理。党内法规可以直接作为党员和党组织违纪问题的定性依据，但由于对党员和党组织的责任追究超越了审计职权，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）等处分类党内法规只作为审计案件线索移送的处理依据。如何正确、规范引用党内法规作为审计定性处理的依据，笔者认为，应该从以下五个方面入手：
一、从区分责任主体入手
违纪问题的责任主体不同，引用条款内容不同，如“党员领导干部”或“党组织”发生违纪问题，只能引用针对“党员领导干部”或“党组织”的相关条款。
审计人员首先要根据违纪问题的责任主体，区分是党员违纪还是非党员违纪、是正式党员违纪还是预备党员违纪、是党员个人违纪还是党组织集体违纪、是一般党员违纪还是党员领导干部违纪。这里最重要的是甄别是不是“党员领导干部”，目前“党员领导干部”一般是指在职的，其范围主要包括以下三部分：一是党政机关中的“党员领导干部”，包括党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理的单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的中共党员；二是国有企业中的“党员领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员；三是事业单位中的“党员领导干部”，包括事业单位（未列入参照公务员法管理范围）领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。此外，已退出上述领导职务、但尚未办理退休手续的中共党员干部也属于党员领导干部的范围。审计人员应当根据责任主体的不同选择引用相关党内法规依据。
审计人员还要根据责任大小，区分违纪者是直接责任者还是主要领导责任者、重要领导责任者。三者的起因均是不履行或者不正确履行自己的职责，但针对范围不同，直接责任者针对的是其职责范围内的所有工作，主要领导责任者针对的是其职责范围内主管的工作，而重要领导责任者针对的是职责范围内应管的工作或者参与决定的工作。另外，三者所起的作用也不同，直接责任者是对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部，主要领导责任者是对造成的损害或者后果负直接领导责任的党员或者党员领导干部，重要领导责任者是对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员或者党员领导干部。上述“不履行职责”，一般表现为应当作为而不作为，包括拒绝履行职责、拖延履行职责、擅离职守三种情况。“不正确履行职责”，包括超越职权，或者违反规定处理公务，也包括不认真履行职责的情况。审计人员应当根据责任主体责任大小选择引用相关党内法规依据。
二、从把握政策界限入手
审计人员首先要把握政策的时间界限。如定性是否违反中央八项规定精神问题时，应该以2012年12月4日中央政治局审议通过中央八项规定为时间节点，即：相关违纪行为发生在2012年12月4日以后的，按违反中央八项规定精神问题认定；相关违纪行为发生在2012年12月4日之前的，不作为违反中央八项规定精神问题认定，而是根据违纪行为的具体情况和当时相关规定作出相应认定。又如引用具体处理依据时，对2016年1月1日后发生的违纪行为，一律适用新修订的《党纪处分条例》。对此前发生的违纪行为，应遵循“从旧兼从轻”原则，一般情况下仍适用2003年12月31日施行的《党纪处分条例》；只有在新修订的《党纪处分条例》不认为是违纪或者处理较轻的，才适用新修订的《党纪处分条例》。审计人员应当根据违纪事项发生的时间不同选择引用相关党内法规依据。
审计人员还要把握政策的内容界限。比如建设楼堂馆所问题，党中央、国务院在不同时期对建设楼堂馆所的规定有所区别，如《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发〔2003〕3号），对建设办公楼只是提出严格党政机关办公楼建设项目审批程序；《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号），则在重申严格审批党政机关办公楼建设项目外，还提出今后一律不再审批党政机关新建、改扩建包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目；而《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发〔2013〕17号），对楼堂馆所建设的控制要求更加严厉：“自本通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所”；但2017年12月1日起施行的《机关团体建设楼堂馆所管理条例》（国务院令第688号）则规定：未经批准，不得建设办公用房。审计人员应当在确认“建设”与“楼堂馆所”概念的基础上，充分理解不同时期的政策内容选择引用相关党内法规依据。
三、从关注责任追究时效入手
责任追究一般都受追究时效的限制，比如，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。但是，《党纪处分条例》第六条规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”，从上文可以看出，目前我国党纪处分未对违纪行为经过多长时间就不再追究责任作出规定，即对违纪行为没有设定党纪责任追究的时效。审计人员在责任取证及违纪金额的计算过程中，应当考虑不同身份人员责任追究时效的影响因素。
四、从判断是否“违反有关规定”入手
《党纪处分条例》共对党员和党组织违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等6大纪律的85种行为类型根据情节轻重提出具体的党纪处分意见，其中违反5种纪律（不含违反政治纪律）的具体条文中有37处提及“违反有关规定”或者“不按照有关规定”，这些“违反有关规定”是构成违纪的前提条件。这些规定主要是指现行有效的党内法规，比如《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》，等等。笔者经初步统计，《党纪处分条例》中“有关规定”涉及的党内法规至少有46个之多。采取援引“有关规定”这种方式，主要是因为这些规定的内容很丰富，不可能在《党纪处分条例》中一一列举。同时，随着党内法规制度建设的发展，也可能会出台一些新的规定或者修订相关的规定。审计人员引用依据时如果涉及“有关规定”，应当关注查证的符合“有关规定”的事实是否清晰、证据是否适当充分。
五、从甄别“参照执行”条件入手
党内法规的具体条文中，经常碰到参照执行的条款。如《党政机关国内公务接待管理规定》（中办发〔2013〕22号）的调整对象和范围是党政机关的国内公务接待，为了规范国有企业和不参照公务员法管理的事业单位的国内公务接待，其第二十四条专门规定了“国有企业、国有金融企业和不参照公务员法管理的事业单位参照本规定执行”即“参照执行条款”。又如《建设部 中共中央组织部 财政部关于异地调动干部住房管理暂行规定》（厅字〔2003〕13号），对企事业单位的调动干部提出“可以参照执行”。笔者认为，“参照执行”具有强制执行的效力，是指必须或应当执行；“可以参照执行”不具有强制性，是良好做法的推介。审计人员引用参照执行的相关条款时，应当准确判断参照执行的条件并结合被审计对象的实际情况进行综合研判、谨慎使用。如果应当参照执行的相关条件不符，如对象范围不匹配、时间范围不对应、内容范围不明确或前提条件不符合等就不能随便引用，以防范审计风险。
（作者单位：省厅法规处）
